3. A Previdência Social no Brasil

Introdução

No Brasil a evolução da proteção social não seguiu um caminho diferente do resto do mundo, tendo primeiramente passado pela simples caridade, após pelo mutualismo de caráter privado e facultativo, depois pelo seguro social e, atualmente, tenta-se implementar o sistema de seguridade social, como consagrado na Constituição de 1988.

Da beneficência, inspirada pela caridade e pelo sentimento cristão, é exemplo a fundação das Santas Casas de Misericórdia no século XVI, tal como a Santa Casa de Misericórdia de Santos, fundada em 1543, e a Santa Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro, fundada em 1584, cuja finalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos pobres.

A transição da simples beneficência para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos, pois a primeira manifestação normativa sobre assistência social, veio imprimida na Constituição de 1824.

A Constituição Imperial de 1824: socorros públicos

A Constituição Imperial de 1824, como primeira manifestação legislativa brasileira sobre assistência social, rendeu homenagem à proteção social em apenas um dos seus artigos, especificamente no art. 179, inciso XXXI, com a seguinte redação: Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte: (…) XXXI. A Constituição também garante os soccorros públicos.

Denota-se do corpo do dispositivo da Constituição Imperial de 1824, notadamente do caput do art. 179, a preocupação excessiva com as liberdades públicas, com a proteção aos indivíduos contra as eventuais investidas do Estado. A concepção estritamente liberal mostra-se evidente, inaugurando-se, em nível normativo constitucional, a assistência social pública, totalmente incipiente, já que nada de concreto assegurava-se aos cidadãos.

A proteção social inserta no bojo da Constituição de 1824, como dito, não teve maiores conseqüências práticas, sendo apenas um reflexo do preceito semelhante contido na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1793, a qual, o art. 23, qualificava estes socorros públicos como dívida sagrada.

De toda sorte, há que se reconhecer seu valor histórico, vez que se coloca a proteção social como um dos direitos humanos cuja garantia é a Lei Maior, sem olvidar, porém, que não vinha acompanhado do requisito fundamental: a exigibilidade. Não existiam os instrumentais jurídicos para a concreção do direito.

Lembre-se, por deveras oportuno, que os direitos fundamentais restringiam-se as liberdades públicas que não exigiam prestações positivas por parte do Estado. Não havia, então, exigibilidade nesse estágio primitivo.

A Constituição Imperial seguia-se fiel aos traços liberais de sua época, sem nada avançar em relação aos demais países.

Atenção: Em 1835 foi criado o Mongeral (Montepio Geral da Economia dos Servidores do Estado), proposto pelo então Ministro da Justiça, Barão de Sepetiba, que pela primeira vez oferecia planos de previdência privada, com características de facultatividade e mutualismo.

A Constituição Republicana de 1891: aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos

Pouco antes da promulgação da Constituição Republicana de 1891 surge a primeira lei de conteúdo previdenciário, qual seja, a Lei n. 3.397, de 24 de novembro de 1888, que prevê a criação de uma Caixa de Socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado, acompanhadas no ano seguinte de normas que criam seguros sociais obrigatórios para os empregados dos correios, das oficinas da Imprensa Régia e o montepio dos empregados do Ministério da Fazenda.

Sobrevém a Constituição Republicana de 1891 que, timidamente, apenas inseriu dois artigos nas suas disposições constitucionais acerca da proteção social, descritos nos artigos 5º e 75, sendo que o primeiro dispunha sobre a obrigação de a União prestar socorro aos Estados em calamidade pública, se tal Estado solicitasse, e o último dispunha sobre a aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos.

Constata-se que a Carta Magna Republicana inaugura em seu art. 75, a proteção social vinculada a uma categoria de trabalhadores, assegurando uma das principais prestações concedidas pela previdência social até hoje, que é a aposentadoria. Deve-se ressaltar que a maioria da doutrina não verifica qualquer regra de Previdência Social no texto Republicano, enaltecendo apenas o seu valor histórico quanto a previsão da possibilidade de aposentadoria aos funcionários. Anote-se, ainda, que tal benefício era concedido aos funcionários públicos independentemente de contribuição, ou seja, a prestação era custeada integralmente pelo Estado.

De toda sorte, a Constituição de 1981 relegou ao plano legislativo infraconstitucional a matéria relacionada com a proteção social. Tal fato veio a ser confirmado pela edição da Emenda Constitucional de 1926 que conferia ao Congresso Nacional competência para legislar sobre aposentadoria e reformas.

Foi, no entanto, no período de vigência da Constituição Republicana que se propalou toda a legislação previdenciária que veio a preparar a evolução dos regimes de previdência social existentes no Brasil.

De início, legislava-se de forma esparsa, atendendo, quando possível, a determinados setores predeterminados, prevalecendo o favorecimento aos servidores públicos, já que se constituíam da grande massa de trabalhadores da época, apresentando-se o Brasil como um país essencialmente agrícola. A única exceção diz respeito aos ferroviários, justamente em razão de seu poder de organização, capazes de deflagrar greves e, também, pelo fato de exercerem atividade extremamente importante para a economia.

Assim, após inúmeros instrumentos legislativos instituindo seguros sociais a diversas categorias de funcionários públicos, iniciou-se a industrialização das grandes cidades, especialmente São Paulo e o Rio de Janeiro e, por conseguinte, passaram a vigorar as escorchantes condições de trabalho, como ocorrido no velho mundo, que resultaram em inúmeros acidentes do trabalho. Sobrevém, em razão disso, o Decreto Legislativo n. 3.724, de 15 de janeiro de 1919, tratando da proteção aos acidentes do trabalho, logo acompanhado da edição da Lei n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, chamada Lei Eloy Chaves, tendo esse último ato legislativo criado as Caixas de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários, que funcionaram, em todo o território nacional, por muitos anos.

Consta que em 1921, Eloy Chaves viajava de trem, na antiga Estrada de Ferro Sorocabana, e ouviu de dois ferroviários informações de que os trabalhadores da ferrovia, principalmente aqueles que exerciam atividades mais desgastantes, como foguistas e maquinistas, mesmo quando atingiam uma idade avançada precisavam continuar trabalhando em razão da necessidade premente de sustentar a família. As locomotivas movidas a lenha exigiam a presença constante de um foguista, que alimentava continuamente a caldeira, sujeitando-se a temperaturas extremamente altas.
Eloi Chaves teria então procurado os ferroviários Francisco de Monlevade, Alfredo William e Edmundo Navarro de Andrade, inspetor-geral, chefe de locomoção e chefe do serviço florestal da Companhia Paulista, discutido com eles o assunto, e socorrendo-se dos conselhos de Francisco Monlevade e Adolpho Pinto, teria ido para sua fazenda Ermida, em Jundiaí, onde também tinha uma fábrica de porcelana, e lá teria concebido e escrito o projeto de lei que apresentou à Câmara dos Deputados naquele mesmo ano de 1921, criando em cada uma das empresas de Estradas de Ferro existentes no País uma Caixa de Aposentadoria e Pensões (a primeira CAP do Brasil) para os respectivos empregados, tendo seu projeito sido aprovado e se transformado em lei em 24 de janeiro de 1923.

A grande parte da doutrina nacional situa a Lei Eloy Chaves como o extremo inicial da história da Previdência Social em nosso país, pois inaugurou o período de grande evolução da previdência social.

Em seguida ao surgimento da Lei Eloy Chaves, criaram-se outras Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP’s) em empresas de diversos ramos da atividade econômica. A vinculação ao regime previdenciário das Caixas era determinado por empresa, ou seja, apenas diversas empresas tinham acesso ao regime previdenciário reinante à época.

A proliferação do regime de CAP por empresas criou pequenos regimes de Previdência que tinham por inconveniente o número mínimo de segurados indispensáveis ao funcionamento em bases securitárias. Sem contar o grande número de trabalhadores que permaneciam à margem da proteção previdenciária, por não ocuparem postos de trabalhos em empresas protegidas.

Pouco a pouco, abandonou-se a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões, passando pelo momento da criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP’s), tendo como principal diferencial a criação de institutos especializados, em função da atividade profissional de seus segurados e não mais por determinadas empresas.

Ademais, o fortalecimento dos mecanismos de proteção social era comprimido pela emergente e estável industrialização, exigindo uma nova leitura da legislação social, em razão da atuação de novos atores sociais, especialmente da classe trabalhadora.

Contudo, na década de 1930, passou a vigorar o regime dos Institutos, de contribuição tripartide – Estado, empregador e empregado – pelo qual o custeio vinculava-se, obrigatoriamente, às três fontes. Princípio, que, posteriormente foi erigido em norma constitucional, em 1934. Os recursos do Estado advinham das taxas de importação.

O primeiro instituto de previdência de âmbito nacional, com base na atividade econômica, foi o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, criado em 1933, pelo Decreto n. 22.872, de 29 de junho de 1933.

Assim, o diferencial existente entre as Caixas e os Institutos consistia principalmente no espectro de abrangência dos segurados protegidos, pois enquanto as Caixas restringiam-se aos trabalhadores de determinadas empresas, os Institutos abarcavam categorias profissionais conexas, embora distintas, pela formação de grandes grupos de beneficiários. Outro ponto dizia respeito ao aspecto espacial, já que os Institutos tinham abrangência nacional, o que não acontecia com as Caixas.

Acrescenta-se, ainda, como outro ponto relevante na criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, a vinculação dessas entidades a órgãos do governo federal, submetidos ao controle financeiro, administrativo e diretivo do Estado.

Careciam, tanto as Caixas como os Institutos, de normas uniformes, sendo corriqueiro encontrar disposições divergentes ou conflitantes, coexistindo, assim, um emaranhado de leis em total desequilíbrio. Caminhou-se, então, para a uniformização das leis previdenciárias, vindo, antes disso a Constituição de 1934.

A Constituição de 1934: sistema tripartide de financimento da Previdência Social

A Constituição de 1934 teve como ponto marcante a consagração do modelo tripartide de financiamento do sistema de previdência social. Os recursos deveriam advir da União, dos empregadores e dos empregadores. Sistema contributivo que se encontra inserto na vigente Constituição Federal (art. 195, caput).

Com a Constituição de 1934, consagra-se pois a idéia de que a proteção social é um seguro para o qual devem contribuir tanto o trabalhador como o empregador e, em igualdade de condições com essas categorias, o próprio Poder Público.

No plano constitucional, deixava-se o estágio da assistência pública para adentrar na era do seguro social. Não poderia ser diferente, vez que em todo o mundo, mesmo em sociedades industriais mais avançadas, não se tinha afastado a concepção do seguro social. Nem mesmo o Social Security Act norte-americano, impulsionador da mudança da concepção do seguro social, havia sido concebido, já que data de 1935.

Além disso, a Carta de 1934 foi a primeira a utilizar o termo “Previdência”, sem o adjetivo social, referindo-se ao tema proteção social em outros dispositivos, dentre os quais, o art. 5° , XIX, c, que dá competência legislativa a União em matéria de proteção social, o art. 10, que atribui responsabilidade aos Estados na execução dos serviços de saúde e assistências públicas, art. 121, § 1°. , h, que enumera os riscos protegidos e, também, institui a contribuição tripartide, e, por derradeiro, o art. 170, § 3°.

As prestações de assistência médico-sanitária e de previdência foram concebidas como direitos subjetivos públicos dos trabalhadores brasileiros.

Os limites amplos da proteção social conferidos por aquela Lei Magna, aliados ao perfeito comando a respeito do custeio, fizeram com que a Constituição de 1934 fosse vista como um grande avanço no tratamento do tema. As conquistas sociais posteriores só vieram a reforçar as diretrizes traçadas por este Estatuto Fundamental.

A Constituição de 1937

A Constituição outorgada de 1937, marcadamente autoritária, não se harmonizou com a avançada ordem instituída pela Constituição de 1934.

Apesar disso, a Carta de 1937 não deixou de enumerar os riscos sociais cobertos pelo seguro social. Assim é que o art. 137, alínea “m”, previu seguros em decorrência de acidente de trabalho, sendo eles os seguros de vida, de invalidez e de velhice. Porém, não disciplinou a forma de custeio do sistema, muito menos se cogitou sobre a possibilidade de aporte de recursos advindos dos cofres da União.

Não obstante a falta de inovação no plano constitucional, não se pode dizer o mesmo do plano infraconstitucional, tendo em vista que, sob a égide da Constituição Federal de 1937, vários foram os documentos editados.

Em ordem cronológica, tem-se que o primeiro documento legal editado sob a égide da Constituição Federal de 1937 foi o Decreto-Lei n. 288, o qual data de 23 de fevereiro de 1938. O referido decreto foi responsável pela criação do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado.

Logo após, ainda em 1938, foi editado, em 26 de agosto, o Decreto-Lei n. 651, o qual transformou a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns, criando, assim, o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas.

Ademais, já em 1939, foi editado o Decreto-Lei n. 1.142, datado do dia 9 de março do referido ano. Tal documento, além de ter sido responsável pela filiação dos condutores de veículos ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas, também fez uma ressalva no que tange ao princípio da vinculação pela categoria profissional, utilizando como critério a atividade genérica da empresa.

Ainda no ano de 1939 tivemos a edição do Decreto-Lei n. 1.355, no dia 19 de junho, documento este que instituiu o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores.

Para finalizar as inovações legislativas ocorridas no ano de 1939, tivemos a edição do Decreto-Lei n. 1.469, no dia 1º. de agosto, o qual foi responsável pela criação do Serviço Central de Alimentação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários.

Por sua vez, no ano de 1940, foi editado o Decreto-Lei n. 2.122, na data de 9 de abril. Tal documento dispunha sobre o regime de filiação de comerciantes ao sistema da Previdência Social, que passou a ser misto.

Em 07 maio de 1945 foi editado o Decreto-lei n. 7.526, que determinou a criação de um só Instituto de Previdência, denominado de Instituto dos Seguros Sociais do Brasil – ISSB, que não chegou a se instalado em virtude de desinteresse político.

Em 6 de agosto de 1945, houve a edição do Decreto-Lei n. 7.835, que estabeleceu um percentual mínimo de 70% e 35% do salário mínimo para as aposentadorias e pensões, respectivamente.

Por fim, no dia 19 de janeiro de 1946, pouco antes da promulgação da Constituição Federal de 1946, foi editado o Decreto-Lei n. 8.742, o qual teve o condão de criar o Departamento Nacional de Previdência Social.

A Constituição de 1946

Seguindo movimento mundial influenciado pelo pós-guerra, foi promulgada a Constituição de 1946, que foi a primeira constituição brasileira a trazer a expressão “Previdência Social” em substituição do termo “Seguro Social”.

Trouxe as normas sobre Previdência Social no capítulo que versava sobre os Direitos Sociais, cujos riscos protegidos foram elencados nos incisos do art. 157.

Nada de substancialmente novo foi incorporado no texto constitucional, valendo lembrar apenas a imposição aos empregadores de manterem seguro de acidente de trabalho em prol de seus empregados e a previsão genérica do seguro-desemprego.

Por outro lado, no que toca a legislação infraconstitucional não se pode dizer o mesmo, já que houve significativos avanços sob a égide da Carta de 1946.

Em 1953 foi editado o Decreto n. 34.586, de 12 de novembro, determinando a fusão de todas as Caixas em única entidade, justamente, no intuito de unificar o sistema, tanto do ponto de vista legislativo como administrativo.

Em 1955 houve a criação do Serviço Social Rural, destinado à proteção de serviços sociais no meio rural, que pouco realizou, mas teve o mérito de servir de marco inicial da preocupação com os problemas dos homens ligados à atividade agrícola.

Em 1960, após longa tramitação, iniciada em 1947 com a apresentação, pelo Dep. Aluízio Alves, de projeto de lei que previa a proteção social a toda a população, foi editada a Lei n. 3.807, de 26 de agosto de 1960, denominada de Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS).

A LOPS teve o condão de unificar todos os dispositivos infraconstitucionais relativos à Previdência Social que até então existiam. Ademais, a referida Lei Orgânica (Lei n. 3.807/1960) instituiu o auxilio-reclusão, o auxilio-natalidade e o auxilio-funeral tendo, portanto, representado grandes avanços também no plano substancial.

Desta forma, conforme se observa do exposto acima, apesar de a nossa Constituição Federal de 1946 não ter trazido mudanças no tocante à Previdência Social, sob a sua égide é que foi dado o primeiro passo em direção ao sistema de seguridade social tal qual o conhecemos atualmente.

A edição da LOPS veio a uniformizar todo o emaranhado de normas existentes sobre Previdência Social, uniformização legislativa essa que já se buscava de longa data. No entanto, a unificação administrativa, que também consistia num reclamo, só veio mais tarde, com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), pelo Decreto-lei n. 72, de 21 de novembro de 1966.

Decerto que a LOPS foi o maior passo dado ao rumo da universalidade da Previdência Social, embora não se desconheça que alguns trabalhadores (domésticos e rurais) não foram contemplados pela nova norma, pois teve o condão de padronizar o sistema, aumentar as prestações ofertadas (auxílio-natalidade, funeral, reclusão e a aposentadoria especial) e servir de norte no percurso ao sistema de seguridade social.

Ressalte-se, também, a incorporação da regra de contrapartida pela Emenda Constitucional n. 11, de 1965, pela qual se exige uma indissociável contrapartida entre as contribuições e as prestações, não se podendo, portanto, criar qualquer prestação sem a respectiva fonte de custeio e vice-versa.

O vigor legislativo em matéria de Previdência Social nessa época crescia, pois tinha a LOPS como ponto de referência, sendo impulsionado cada vez mais pelos anseios e expectativas de toda a população.

A Constituição de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969

A Carta de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969, pouco inovou. Sua maior virtude, no que diz respeito à Previdência Social, foi a instituição do seguro desemprego.

Em essência, a matéria previdenciária na Carta de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969, não destoa das demais que lhe antecederam, tendo sido previstos os mesmos riscos sociais arrolados desde a Constituição de 1934. É de se ressaltar que foi neste texto constitucional que ocorreu a inclusão do salário família, que antes só havia recebido tratamento infraconstitucional.

Em 14 de setembro de 1967 foi editada a lei n. 5.316, a qual passou a incluir na Previdência Social o seguro de acidentes de trabalho.

Em 1º de maio de 1969 foi editado o Decreto-Lei n. 564, o qual passou a comtemplar o trabalhador rural na Previdência Social.

Em 7 de setembro de 1970 foi editada a LC n. 7. Tal lei foi a responsável pela criação do PIS (Programa de Integração Social). Ademais, ainda no ano de 1970, especificamente de 3 de dezembro, foi editada a LC n. 8, que foi responsável pela criação do PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público).

Em 1971, a LC n. 11, datada de 25 de maio, teve o condão de substituir o plano básico de Previdência Social Rural pelo Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRÓ-RURAL), cuja execução foi atribuída ao Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).

Já em 1972, a Lei n. 5.859, de 11 de dezembro, cuidou da inclusão, na Previdência Social, dos empregados domésticos.

Em 1º de maio de 1974 foi editada a lei n. 6.036, a qual desmembrou o Ministério do Trabalho e Previdência Social, dando origem ao Ministério da Previdência e Assistência Social.

Em 8 de junho de 1973 a Lei n. 5.890 fez reformas pontuais na LOPS.

Em 4 de novembro de 1974, a Lei n. 6.125 autorizou a criação, pelo Poder Executivo, da Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV).

Em 24 de janeiro de 1976 foi editado o Decreto n. 77.077, o qual instituiu a Consolidação das Leis da Previdência Social.

Em 1° de setembro de 1977, a Lei n. 6.439/1977 criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) com a finalidade de integrar todas as atribuições ligadas à previdência social rural e urbana (concessão e manutenção de benefícios, e prestação de serviços; custeio de atividades e programas; e gestão administrativa, financeira e patrimonial), tanto a dos servidores públicos federais quanto os das empresas privadas, composto de sete entidades:

  1. Instituto NacionaI de Previdência Social (INPS);
  2. Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS);
  3. Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA);
  4. Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM);
  5. Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV);
  6. Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS); e
  7. Central de Medicamentos (CEME).

As Emendas ns. 7 e 8, de 1977, alteraram o quadro normativo constitucional, para o fim de autorizar a criação de contencioso administrativo destinado a resolver questões previdenciárias e disciplinar a questão do custeio do sistema previdenciário, respectivamente.

A Emenda n. 18, de 1981, por sua vez, acrescentou preceito que constitucionalizava a aposentadoria especial do professor aos 30 anos e da professora aos 25 de tempo de serviço.

Ainda sob a égide da Constituição Federal de 1967, pode-se citar o Decreto n. 89.312, o qual foi edital no dia 23 de janeiro de 1984, e teve o condão de aprovar uma nova Consolidação das Leis da Previdência Social.

Por fim, foi no final deste ciclo constitucional que o seguro-desemprego foi efetivamente implantado no Brasil, por intermédio do Decreto-Lei n.º 2.284, de 10 de março de 1986 e regulamentado pelo Decreto n.º 92.608, de 30 abril de 1986.

Vê-se, pois, que o vigor legislativo infraconstitucional continuava efervescente em matéria de previdência social, cumprindo ressaltar a constante ampliação do rol de beneficiários e de qualidade das prestações, traçando o caminho para a construção de um sistema de seguridade social, como pretendido pela Constituição de 1988.

A Constituição de 1988 e o fim delineado à previdência social

A nova Carta Magna de 1988 surge como ponto culminante da restauração do Estado democrático de direito, rompendo com o autoritarismo do regime militar.

O reflexo direito da participação de toda a sociedade civil brasileira, caracterizada pelo passado de exclusão das decisões políticas e econômicas da Nação, levou a um produto final extremamente heterogêneo e delineado por certas proteções corporativas.

Assim, ante ao marcante caráter heterogêneo da Constituição Federal de 1988, o seu texto não apresenta um predomínio político dominante.

Além disso, ao tentar afastar-se da experiência passada, e até por influência do constitucionalismo moderno, descreve com um grau de sutileza, miudezas casuísticas, prolixas, vindo gravada com várias inserções programáticas, com a intenção de balizar a atuação legiferante e da administração, culminando na construção de um corpo altamente analítico, compromissório e dirigente.

Em razão disso, é indispensável que sejam concretizadas as pretensões do constituinte por intermédio do instrumento da lei, em ação concreta do Estado Democrático de Direito.

Na realidade, a nova Carta Magna de 1988 instituiu um autêntico Sistema Nacional de Seguridade Social, o qual configura um conjunto normativo integrado de um sem-número de preceitos de diferentes hierarquia e configuração.

O Sistema Nacional de Seguridade Social a que se propõe construir a Carta Magna de 1988 possui a finalidade precípua de assegurar o bem-estar e a justiça sociais, para que, desta forma, ninguém seja privado do mínimo existencial, ou seja, para que a todos os cidadãos seja assegurado o princípio da dignidade humana.

Atenção: O Sistema Nacional de Seguridade Social está assentado no trabalho como força motriz da Ordem Social (art. 193), cuja finalidade deve ser o bem-estar e a justiça sociais, a fim de garantir a todos um mínimo quando submetidos a situações geradoras de necessidades sociais.

O Sistema Nacional de Seguridade Social é pautado, em nossa Carta vigente, por vários princípios, dentre eles o princípio da universalidade de cobertura e de atendimento, o que demonstra que o sistema de seguridade social da Constituição Federal de 1988 possui caráter ideário.

Inúmeros, aliás, são os princípios consagrados no texto constitucional que igualmente estão a indicar o ideário do sistema de seguridade social.

A Seguridade Social é uma técnica moderna de proteção social, que se busca implementar em prol da dignidade da pessoa humana. As suas diversas facetas, quais sejam, a assistência, a saúde e a previdência social, no sistema de seguridade social, deveriam atuar de forma articulada e integradas, mas percebe-se a existência de uma nítida separação no respectivo campo de atuação extraída do próprio texto constitucional.

Sobreleva referir que as prestações de saúde acabaram estendidas a toda a população, deixando de estar condicionadas ao cumprimento de obrigações precedentes. A assistência social, igualmente, não exige dos seus beneficiários a exigência do custeio, sendo devidas suas prestações a todos aqueles que se encontrem em situação de indigência.

Já as prestações de previdência social, em que pese o ideário constitucional de se vincular a um regime de seguridade social, continuam atreladas ao custeio prévio (art. 195, caput), limitando algumas espécies de prestações a certas categorias de trabalhadores, com prevalência dos trabalhadores empregados.

A separação das áreas que compõem o sistema de seguridade social, entre previdência, saúde e assistência é evidente, tendo como marco diferenciador principal justamente o espectro de abrangência das camadas de proteção, pois enquanto a saúde e a assistência social estão focadas para o atendimento do que se convencionou chamar de mínimos sociais, a previdência social busca assegurar níveis economicamente mais elevados de subsistência, limitados, porém, a certo valor.

Em razão disso, assevera-se que a existência de regras jurídicas destacadas sobre previdência – sobretudo de origem constitucional – é reveladora de uma estrutura modeladora da previdência social brasileira dotada de especificidades capazes de conformar um sistema próprio (um subsistema), um regime jurídico-previdenciário, dentro da totalidade do sistema de seguridade social.

Dentre as especificidades mais aparentes e manifestas do regime jurídico-constitucional-previdenciário está a sua organização em caráter contributivo.

Assim, no que toca a previdência social, ainda que tenha experimentado uma enorme evolução nos últimos tempos, não conseguiu afastar-se por completo do regime de seguro social, porquanto tem como pressuposto para a concessão de suas prestações a necessidade de prévia contribuição por parte dos trabalhadores expostos aos riscos sociais, mesmo vigorando a contribuição tripartide. Isso não quer dizer que o princípio a solidariedade não seja um dos esteios do regime protetivo da previdência social (arts. 3°., I, e 195, caput).

A universalidade de cobertura e atendimento não se concretizou por completo, sendo um ideário a ser buscado pela Previdência Social brasileira.

Atenção: A principal diferença da previdência social para os demais integrantes do sistema de seguridade social está no custeio. Desta forma, observa-se que o ideário da universalidade de cobertura não foi efetivamente concretizado, tendo em vista que tão somente o trabalhador e seus dependentes usufruem da proteção social previdenciária.

Com efeito, a proteção social conferida pela previdenciária, na Carta Magna de 1988, recai diretamente e, preponderantemente, sobre a figura do trabalhador e seus dependentes, sejam do setor privado sejam do público.

Note-se que, conceitualmente, a efetiva finalidade da previdência social, cujo deslinde deve obediência aos limites econômicos, é a manutenção do nível de vida dos sujeitos filiados.

Ou seja: a previdência social deve garantir condições básicas de vida, de subsistência, para seus participantes, de acordo, justamente, com o padrão econômico de cada um dos sujeitos. São, portanto, duas idéias centrais que conformam esta característica essencial da previdência social brasileira: primeiro, a de que a proteção, em geral, guarda relação com o padrão-econômico do sujeito protegido; a segunda consiste em que, apesar daquela proporção, somente as necessidades tidas como básicas, isto é, essenciais – e portanto compreendidas dentro de certo patamar de cobertura, previamente estabelecido pela ordem jurídica – é que merecerão proteção do sistema. Pode-se dizer, assim, que as situações de necessidade social que interessam à proteção previdenciária dizem respeito sempre à manutenção, dentro de limites econômicos previamente estabelecidos, do nível de vida dos sujeitos filiados.

Não se separa a realidade econômica da realidade jurídica, pois não se pode pretender concretizar o irrealizável, daqui porque se deve obediência aos limites econômicos, na forma da lei. Aliás, as reformas constitucionais do texto original de 1988 caminham nesse sentido, especialmente a EC n. 20/1998, que veio para reforçar o regime previdenciário contributivo e de cobertura limitada a certo valor, dando ênfase, por outro lado, aos regimes de previdência social complementares, em que vigora a vinculação facultativa e sem limite de cobertura.

De outro lado, não há como negar que o texto constitucional original nasceu impregnado com uma proteção excessiva aos servidores públicos, que ensejou, inclusive, a configuração jurídica de um regime próprio de Previdência Social, muito mais benevolente que o regime dos demais trabalhadores da iniciativa. Decerto que tal contorno jurídico constitucional decorre da força corporativa dos servidores públicos que, como visto, desde o limiar da história da Previdência Social têm colhido vantagens de tal posição.

Contudo, a EC n. 41/2003 reduziu significativamente o grande fosso que antes existia entre o Regime Geral de Previdência Social e o Regime Próprio dos Servidores Públicos, de modo que atualmente há uma grande semelhança entre eles.

De toda sorte, não obstante as críticas à Constituição Brasileira de 1988, perdida em minúcias desarrazoadas e marcada por opções políticas de contornos corporativistas, é evidente que maiores são seus méritos que os deméritos.

A Carta Magna de 1988, em nenhum momento, nega eficácia aos valores fundamentais conquistados a custa de duras penas ao longo da história da humanidade, protegendo todos os cidadãos contra eventuais abusos e garantindo-lhes, nem que seja o mínimo necessário para preservação de uma vida digna, elevando, inclusive, tais preceitos ao status de cláusulas pétreas (art. 60, §4º, II, da CF/88).

Atenção: O ordenamento normativo constitucional não é perfeito, mas certamente representa um grande avanço em termos de Constituição de um Brasil moderno, já que se adota como ideário um modelo de proteção social assentado na proposta da Seguridade Social.

O constituinte de 1988, ao fazer esta opção, ao definir este conceito e torná-lo parte integrante da Constituição, fez uma opção radical pela modernidade, exatamente naquilo que temos de mais atrasado neste país, que são as relações entre o capital e o trabalho.

Assim, grandes foram as conquistas do povo brasileiro em termos de proteção social no decorrer de sua evolução histórica, pois há menos de um século não se tinha sequer a garantia efetiva do Estado quanto às prestações de assistência social, enquanto que hoje caminha-se, a passos largos, para o ideário da Seguridade Social, assentada no bem-estar e na justiça sociais, esbarrando apenas em pressupostos fáticos, que decerto com muito luta e afinco serão batidos.

A previdência social, como uma das facetas desse sistema de seguridade social, por seu turno, ainda que não arraigada com técnicas do seguro social, também delineou substancial evolução, abarcando o maior número possível de protegidos, independentemente da sua força de trabalho, bem como selecionando e distribuindo suas prestações de forma a atingir o ideário do sistema de seguridade social.

Contudo, todo esse processo evolutivo pelo que passou e passa a previdência social é fruto de muita luta das classes sociais menos favorecidas, que sempre estiveram à mercê dos riscos sociais, como, também, do desenvolvimento da solidariedade que amadurece e ganha destaque na consciência dos homens.

Por fim, vale registrar que o sistema previdenciário original da CF/88 já passou por, pelo menor, dois grandes processos de aperfeiçoamento, através das chamadas “reformas da previdências”, concretizadas pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003.

O atual marco normativo da previdência social no Brasil

A Lei n. 8.029/1990 criou o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal vinculada ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS), mediante fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (Iapas) com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

O INSS é, na atualidade, o órgão da Administração Pública federal que tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios administrados pela previdência social, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social (art. 1o. do Decreto n. 7.556/2011).

A Lei n. 8.212/1991 dispõe sobre a organização da seguridade social e institui o plano de custeio. Nesta lei estão as principais disposições sobre a organização do Sistema Nacional de Seguridade Social e sobre o custeio da previdência social.

A Lei n. 8.213/1991 dispõe sobre os planos de benefícios da previdência social. É neste texto legal que estão previstos praticamente todos os benefícios previdenciários atualmente assegurados no Brasil

No plano infra-legal, a norma de maior expressão é o Decreto n. 3.048/1999, que traz o Regulamento da Previdência Social. Suas disposições são regulamentadas pela IN INSS 77/2015 (benefícios) e pela IN RFB 971/2009 (custeio).

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