1. Introdução à Previdência Social

Direitos Fundamentais Sociais

A Previdência Social constitui um sistema básico de proteção social, de caráter público, institucional e contributivo, que tem por finalidade segurar de forma limitada os trabalhadores.

A Previdência Social, em sua conformação básica, é um direito fundado na dignidade da pessoa humana, na solidariedade, na cidadania e nos valores sociais do trabalho (CF/88, art. 1°, II, III e IV), bem como nos objetivos da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, avançar na erradicação dapobreza e na redução das desigualdades sociais (CF/88, art. 3°, I e III).

Concretamente, os direitos relativos à Previdência Social fazem parte dos denominados direitos fundamentais sociais, os quais, de acordo com o disposto pelo art. 6º. da Constituição Federal de 1988, são os direitos à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados.

Os direitos sociais consistem em prestações positivas proporcionadas pelo Estado, direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais.

Ante o exposto, entende-se que os direitos sociais se ligam ao direito de igualdade, e assim possuem o escopo de fazer com que o Estado atue de maneira positiva, garantindo, assim, a dignidade humana de todos os cidadãos.

Atenção: Os direitos fundamentais sociais são chamados de direitos fundamentais de segunda dimensão ou de segunda geração, pois determinam a proteção à dignidade da pessoa humana, enquanto os de primeira dimensão tinham como preocupação a liberdade em contra partida ao poder de imperium do Estado. Ou seja, a segunda dimensão visa não uma abstenção estatal, mas uma atuação positiva (ação) do Estado.

Os direitos de primeira geração tinham como finalidade, sobretudo, possibilitar a limitação do poder estatal e permitir a participação do povo nos negócios públicos. Já os direitos de segunda geração possuem um objetivo diferente. Eles impõem diretrizes, deveres e tarefas a serem realizadas pelo Estado, no intuito de possibilitar aos seres humanos melhor qualidade de vida e um nível de dignidade como pressuposto do próprio exercício da liberdade. Nessa acepção, os direitos fundamentais de segunda geração funcionam como uma alavanca ou uma catapulta capaz de proporcionar o desenvolvimento do ser humano, fornecendo-lhe as condições básicas para gozar, de forma efetiva, a tão necessária liberdade.

Assim, há uma proclamação à dignidade relacionada a prestações sociais estatais obrigatórias (saúde, educação, assistência social, trabalho, etc.), impondo ao Estado o fornecimento de prestações destinadas a concretização da igualdade e redução de problemas sociais para entregar a pessoa humana o piso vital mínimo (mínimo necessário para uma existência digna).

A segunda dimensão dos direitos fundamentais abrange, portanto, bem mais do que os direitos de cunho prestacional, de acordo com o que ainda propugna parte da doutrina, inobstante o cunho “positivo” possa ser considerado como o marco distintivo desta nova fase na evolução dos direitos fundamentais.

Por possuírem a finalidade de garantir a observância da dignidade da pessoa humana, os direitos sociais, dentre os quais se incluem os direitos relativos à previdência social, são considerados direitos fundamentais, o que significa que são protegidos pela imutabilidade, ou seja, são considerados cláusulas pétreas, não havendo que se falar, portanto, na supressão dos direitos fundamentais sociais e, consequentemente, não havendo que se falar na supressão do direito à Previdência Social, consoante previsto no art. 60, §4º., IV, da Constituição Federal.

Cuidado: Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações. Esse segundo aspecto é fortemente afetado por um amplo conjunto de circunstâncias sociais, econômicas e atuariais, variáveis em cada momento histórico. Desde a pirâmide etária e o nível de poupança privada praticado pelo conjunto de cidadãos até a conjuntura macroeconômica, com seu impacto sobre os níveis de emprego e renda.

Isso faz com que a definição concreta do sistema de previdência precise equacionar interesses por vezes conflitantes: dos trabalhadores ativos e dos segurados, dos contribuintes abastados e das pessoas mais humildes, da geração atual e das futuras. Em linha de princípio, a tarefa de realizar esse complexo equilíbrio situa-se na esfera de conformação do legislador, subordinando-se à decisão política das maiorias parlamentares. Somente haverá invalidade se a escolha legislativa desrespeitar o núcleo essencial do direito em questão.

Seguridade Social

A Constituição Federal de 1988 inseriu a previdência social em um sistema de proteção social mais amplo. Em conjunto com políticas de saúde e assistência social, a previdência compõe o sistema de seguridade social, conforme consta do art. 194, do capítulo que trata da Seguridade Social.

De acordo com o citado art. 194, a seguridade social consiste em um conjunto de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito à saúde, à previdência social e à assistência social.

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Entretanto, mister se faz a distinção entre os conceitos de assistência social e previdência social, sendo que esta última deve ser encarada como um seguro de contribuição mútua para que haja o recebimento pelo segurado no futuro, enquanto a primeira é financiada pelo governo por meio dos tributos pagos pela sociedade.

A própria Constituição Federal de 1998 traz, em seus arts. 201 e 203, características da Previdência Social e da Assistência Social, respectivamente, não havendo margem para que haja a confusão entre os dois institutos.

Cumpre ressaltar que, dentro da seguridade social, os serviços de saúde e de assistência social não dependem de custeio, ou seja, não demandam que seus usuários efetuem uma contraprestação para que possam usufruir de tais serviços, devendo, tão somente, se encontrarem em situação tal que demande o respectivo serviço.

Em contrapartida, os serviços de previdência social dependem de custeio, de acordo com o que se depreende da leitura do art. 195, caput, da CF. Assim, pode-se entender que, não obstante nossa Carta Magna traga a ideia de vinculação do regime de seguridade social, o que se observa é que a necessidade de custeio prévio da Previdência Social pelo beneficiário rompe com o mencionado ideário.

Desta forma, podemos diferenciar os setores do sistema de seguridade social de acordo com a abrangência quantitativa e qualitativa da proteção. Assim, por um lado, os serviços de saúde e de assistência social são garantidos a todos, não obstante possuir um caráter de proteção do mínimo existencial, ou seja, garante-se a saúde e a assistência social apenas até o ponto em que não se fira o princípio da dignidade humana. Em contrapartida, o serviço de previdência social não é garantido a todos, porém sua proteção não abrange tão somente o mínimo existencial, sendo qualitativamente mais abrangente que os serviços de saúde e de assistência social.

Sistemas previdenciários

Os sistemas previdenciários podem ser classificados, quanto à forma de financiamento, em três tipos: Repartição (Simples ou de Capital de Cobertura), Capitalização e Sistema Misto – uma combinação do sistema de repartição e capitalização.

O sistema de Repartição opera sobre um contrato social entre gerações sucessivas, isto é, a contribuição da população economicamente ativa financia o benefício da população inativa. Logo, se a população ativa é maior que a inativa, tem-se um superávit previdenciário, caso contrário haverá um déficit previdenciário ou um aumento dos encargos sobre a população economicamente ativa.

Já no sistema de Capitalização, os trabalhadores contribuem para formação de uma poupança individualizada, que se transformará no montante de benefícios a receber. Estes recursos são investidos em ativos existentes no mercado financeiro, permitindo o crescimento (capitalização) desses recursos. Porém, esse acúmulo de recursos está sujeito a certos riscos de mercado, dependendo dos ativos investidos, e assim podem haver perdas ou ganhos reduzidos, afetando o valor dos benefícios a receber.

No Sistema Misto combina-se o sistema de Repartição e Capitalização. É garantido um salário pelo sistema de Repartição Simples, até um valor-limite – comumente chamado de teto -, e faz-se necessário contratar um plano de previdência pelo sistema de Capitalização, para que se faça jus à complementação de aposentadoria.

Regimes previdenciários

No ordenamento jurídico brasileiro, coexistem regimes previdenciários obrigatórios (geral e próprios) e facultativos (complementares), senão vejamos:

  1. Regime Geral de Previdência Social (RGPS), a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ligado ao Ministério da Previdência Social (MPAS);
  2. Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), de responsabilidade estatal, podendo ser das três esferas do governo (União, Estados e Municípios), porém independentes entre si, respeitando-se a independência entre os entes federados;
  3. Regime Próprio dos Militares (RPM), de responsabilidade estatal, podendo ser da União e dos Estados, exclusivamente para os seus respectivos militares;
  4. Regime de Previdência Complementar (RPC), operados por Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPC ou também conhecidas por “Fundos de Pensão”) ou Entidades Abertas de Previdência Privada (EAPC); e
  5. Regime de Previdência Complementar dos Servidores Públicos (RPCSP), operados por Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPC ou também conhecidas por “Fundos de Pensão”).

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No ponto, vale esclarecer que, de uma maneira geral, é possível a filiação simultânea a mais de um regime, bem como o recebimento concomitante de benefícios previdenciários em mais de um regime.

Exemplo: Um cidadão é servidor público, ocupando o cargo de Delegado de Polícia, mas também é empregado de uma Faculdade particular, onde dá aulas. Esta pessoa é segurada do RPPS (servidor público) e também do RGPS (empregado), simultaneamente. Em tese, caso cumpra os requisitos de cada um dos regimes, no futuro poderá receber uma aposentadoria do RPPS e outra do RGPS.

Regime Geral de Previdência Social

O art. 201 da CF/88 dispõe que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Desta forma, pode-se concluir que a Previdência Social consiste em uma poupança forçada, imposta ao cidadão para que este possua condições financeiras de usufruir da vida em sociedade quando não mais possuir capacidade laboral.

Pode-se dizer que a previdência social brasileira é pautada, basicamente, por duas características, a saber: a relação entre o padrão-social do contribuinte e a abrangência da proteção previdenciária a ele conferida; e a restrição da proteção ao nível das necessidades básicas, ou seja, a previdência social só abrange a proteção do nível de vida do contribuinte, atentando-se aos limites econômicos estabelecidos de forma prévia.

A referida limitação da abrangência da proteção da Previdência Social foi reforçada com o advento da EC n. 20/1998, a qual, além de ratificar o regime contributivo e limitado, também tratou de dispor sobre os regimes de Previdência Social complementares, os quais não possuem limite de cobertura e possuem um regime de vinculação facultativa.

A questão dos limites da concreção das prestações positivas pelo Estado

Apesar desse cume normativo atingido pelos direitos sociais, cumpre notar que, por necessitarem, em regra, de prestações positivas dos entes públicos, eles exigem cada vez mais recursos disponíveis para seu atendimento.

Desta feita, vale conferir até que ponto podem os entes públicos deixar de efetivar a concreção das normas constitucionais que disciplinam os direitos sociais, sem que exista ofensa aos direitos subjetivos dos indivíduos protegidos, sob o manto da inexistência de recursos públicos suficientes.

Pois bem. A moderna concepção dos direitos fundamentais discute a possibilidade e o dever de o Estado vir a ser obrigado a criar os pressupostos fáticos necessários ao exercício dos direitos constitucionalmente garantidos e a possibilidade do titular desse direito subjetivo debelar sua pretensão frente ao Estado, independentemente da existência desses pressupostos.

Ora, como os direitos inerentes à previdência social concretizam-se por intermédio de prestações, seu objeto precípuo exige condutas positivas do Estado, surgindo uma dimensão econômica extremamente relevante. E aqui cabe lembrar, justamente, a antinomia da concreção dos instrumentos de proteção social, pois quanto mais subdesenvolvido economicamente o Estado mais abundante de necessidades sociais.

Não se tem dúvida em afirmar que as prestações positivas inerentes aos direitos sociais devem ser submetidas ao que a doutrina constitucional denomina de princípio da reserva do possível. Hodiernamente, é certo que os indivíduos têm pleno acesso aos mecanismos de proteção judicial de seus direitos subjetivos, bem como já se tem como consagrados os direitos sociais como direitos humanos fundamentais.

As ações com o propósito de satisfazer tais prestações podem deixar de ser juridicizadas, pois submetidas a uma série de pressupostos de ordem econômica, política e jurídica. A submissão incondicional dessas posições a regras jurídicas opera o fenômeno de transmudação, convertendo situações tradicionalmente consideradas de natureza política em situações jurídicas. Tem-se, pois, a juridicização do processo decisório, acentuando-se a tensão entre direito e política.

É por conta disso, que se afirma que a efetivação de certas prestações decorrentes de direitos sociais, incluídos as de natureza previdenciária, estão submetidas, dentre outras condicionantes, à reserva do financeiramente possível.

Frise-se, por oportuno, que não se está a defender que os poderes públicos possam furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sempre que houver deficiência ou falta de recursos disponíveis. Simplesmente sustenta-se que há limites para a implementação das prestações oriundas dos direitos sociais, ou seja, o ideal disciplinado pelas normas constitucionais, sobretudo das programáticas, embora dotadas de um conteúdo mínimo de eficácia, não podem conduzir ao cumprimento de uma pretensão do que seja o ideal, sem a presença dos pressupostos fáticos.

Lembre-se que, em qualquer caso, o núcleo essencial direito fundamental, seja exigente de prestação negativa ou positiva, deve ser preservado, direcionando-se para a dignidade da pessoa humana.

No que se refere especificamente à previdência social, acredita-se que a regra da contrapartida, estatuída ao posto de norma constitucional desde a Emenda Constitucional n°. 11/1965, constitui-se do seguro limitador para o atendimento das prestações de natureza previdenciária, já que o sistema de seguridade social somente poderá cumprir suas finalidades se estiver calcado em rígido equilíbrio econômico e financeiro, sem que se necessite socorrer ao argumento da reserva do financeiramente possível.

5 comentários em “1. Introdução à Previdência Social”

  1. Ótima introdução, meu amigo! Acrescentaria no exemplo de acumulação de benefícios, a possibilidade de acumulação com benefícios do regime próprio dos militares, citando, por exemplo, o fato de o delegado ser casado com uma tenente das forças armadas que vem a falecer. Nesse caso, a meu viso, seria possível a tripla acumulação, por envolver três regimes diferentes.

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