TNU edita Súmula a respeito da conversão de tempo comum em especial de períodos anteriores ao advento da Lei n. 9.032/95

A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU) aprovou, por unanimidade, na sessão do dia 21 de junho, em Vitória (ES), o enunciado da Súmula nº 85 do Colegiado. O verbete diz que: “É possível a conversão de tempo comum em especial de período(s) anterior(es) ao advento da Lei nº 9.032/95, desde que todas as condições legais para a concessão do benefício pleiteado tenham sido atendidas antes da publicação da referida lei, independentemente da data de entrada do requerimento (DER)”.

O caso analisado, que gerou o teor do enunciado, refere-se à conversão de tempo comum em especial, de períodos anteriores à vigência da Lei nº 9.032/95 (que alterou a redação do §3º do art. 57 da Lei nº 8.213/91) para fins de concessão do benefício de aposentadoria especial. O pedido de uniformização foi movido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em face de julgado da Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, que havia considerado ser viável a conversão de tempo comum em especial, para fins previdenciários, a uma segurada.

O relator foi o Juiz federal Guilherme Bollorini Pereira. O magistrado explicou que a jurisprudência dominante foi firmada no Superior Tribunal de Justiça (STJ), com decisão transitada em julgado em 8/1/2018. “É de se prover o incidente para que prevaleça a tese segundo a qual a conversão de tempo comum em especial é regida pela lei vigente ao tempo do preenchimento dos requisitos para a concessão do benefício pleiteado. […] Pelo exposto, voto no sentido de conhecer e dar provimento ao incidente de uniformização, para que os autos retornem à Turma Regional de Uniformização da 4ª Região para ciência e adequação do acórdão que julgou o agravo regimental interposto pelo INSS”, disse em voto (Processo nº 5002357-40.2011.4.04.7207/SC).

Vale lembrar que a Lei n. 8.213/1991, em sua redação original, permitia que o tempo de serviço exercido alternadamente em atividade comum e em atividade profissional sob condições especiais fosse somado, após a respectiva conversão, segundo critérios de equivalência, para efeito de qualquer benefício (antigo art. 57, § 3º.).

Ou seja: era possível a conversão de tempo especial para comum e de tempo comum para especial. Além disso, a conversão de tempo especial em tempo especial, com requisitos de aposentadoria diversos (15, 20 ou 25 anos), sempre foi admitida.

Em 1995, com a edição da Lei n. 9.032, foi acrescido o § 5º. ao art. 57 da Lei n. 8.213/1991, com a seguinte redação: “O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício”.

Assim, a Lei n. 9.032/1995 proibiu a conversão de tempo de serviço comum em especial. Desde então, apenas a conversão de tempo especial em comum e de tempo especial em especial encontra guarida legal.

Inicialmente entendeu-se que, a contar de 28/05/1998, quando da promulgação da Medida Provisória 1.663-10/98, convertida na Lei n. 9.711/1998, estaria legalmente vedada também a conversão de tempo de serviço especial prestado após essa data em tempo comum (art. 28 da Lei n. 9.711/1998).

Um primeiro argumento era no sentido da revogação expressa do § 5º. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991.

Contudo, no julgamento do Resp 956.110, o STJ firmou o entendimento de que, quando da conversão parcial da MP n. 1663 na Lei n. 9.711/98, permaneceu vigente o disposto no § 5o. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, possibilitando, desse modo, a conversão do tempo especial em comum mesmo após 28/5/1998. No mesmo sentido, cite-se também o acórdão proferido por ocasião do julgamento do AgRg no Resp 1.087.805.

Posteriormente, o STJ julgou a controvérsia sob o rito dos recursos repetitivos, e reafirmou, no julgamento do REsp 1.151.363, a tese de que “permanece a possibilidade de conversão do tempo de serviço exercido em atividades especiais para comum após 1998, pois a partir da última reedição da MP n. 1.663, parcialmente convertida na Lei 9.711/1998, a norma tornou-se definitiva sem a parte do texto que revogava o referido § 5o. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991”.

Na mesma linha, no julgamento da ADI 1891, o STF declarou a ação prejudicada quanto à expressão “§ 5º. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991” contida no artigo 28 da Medida Provisória n. 1.663-14, de 1998, porque não foi ele reproduzido na Lei 9.711, de 20.11.98, em que se converteu a citada Medida Provisória.

Um segundo argumento era no sentido da revogação tácita do § 5º. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991.

Isto porque o art. 28 da Lei n. 9.711/1998 dispõe que “o Poder Executivo estabelecerá critérios para a conversão do tempo de trabalho exercido até 28 de maio de 1998, sob condições especiais que sejam prejudiciais à saúde ou à integridade física (…), em tempo de trabalho exercido em atividade comum, desde que o segurado tenha implementado percentual do tempo necessário para a obtenção da respectiva aposentadoria especial, conforme estabelecido em regulamento”.

Interpretando tal regra chegou-se à conclusão de que ela teria revogado tacitamente o § 5º. ao art. 57 da Lei n. 8.213/1991, extinguindo assim o direito à conversão após 28/05/1998.

Nesse sentido, em 2004 foi editada a Súmula TNU n. 16: “A conversão em tempo de serviço comum, do período trabalhado em condições especiais somente é possível relativamente à atividade exercida até 28 de maio de 1998 (artigo 28 da Lei n.º 9.711/98)”.

Contudo, questionou-se essa revogação tácita. Foi argumentado que não era essa a intenção do legislador, pois além de restar omisso quanto à revogação do direito à conversão do tempo especial em comum ao converter a Medida Provisória 1663-15 na Lei 9.711/98, deixou claro na Emenda Constitucional n. 20/98, em seu artigo 15, que devem permanecer inalterados os artigos 57 e 58 da Lei 8.213/91 até que lei complementar defina a material.

Além disso, o entendimento do Poder Executivo foi no sentido de que o art. 28 da Lei n. 9.711/1998 não teria revogado o § 5º. ao art. 57 da Lei n. 8.213/1991. Dessa forma, o Decreto n. 3.048/1999 continuou prevendo expressamente em seu art. 70 a possibilidade de conversão de tempo de atividade especial em tempo de atividade comum. Assim, chegamos a viver uma situação onde o próprio Poder Executivo reconhecia o direito à conversão do tempo comum em especial, independentemente da época da prestação laboral. Por outro lado, o Poder Judiciário não reconhecia essa mesma possibilidade. Ora, não era razoável que o Poder Judiciário negasse tal pretensão, pois assim agindo inaugurava uma celeuma que sequer existia na via administrativa, desvirtuando o verdadeiro escopo da prestação jurisdicional que é solucionar conflitos (e não criá-los).

Por tudo isso é que, em 2009, a Súmula TNU n. 16 foi cancelada.

E em 2012 foi editada a Súmula TNU n. 50: É possível a conversão do tempo de serviço especial em comum do trabalho prestado em qualquer período.

De seus precedentes podemos extrair que, a partir da análise do histórico legislativo, a TNU passou a entender que a supressão da norma que determinava a revogação explícita do § 5º do art. 57 da Lei n. 8.213/91 importou em manifestação inequívoca da lei (mens legis) em manter a possibilidade de conversão.

Segundo o voto-condutor do PEDILEF 200763060019190, a manutenção da referência temporal contida no art. 28 da Lei n. 9.711/98 somente pode ser atribuída a um descuido, já que não se poderia supor que o legislador, deliberadamente, tenha suprimido um dispositivo de dicção clara e direta – “Revogam-se […] o § 5º do art. 57 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991” – tal como estatuía a redação original da MP, antes da conversão em lei, para proibir a conversão do tempo de serviço de maneira subliminar e indireta, por meio do citado art. 28. Ou seja: não se poderia admitir que o legislador tivesse suprimido um dispositivo claro e objetivo para deixar, com a mesma finalidade daquele supresso, um outro de dúbia interpretação. Assim, para a TNU, a supressão do dispositivo que determinava, de forma clara e objetiva, a revogação da possibilidade de conversão, deve ser compreendida como a vontade evidente e deliberada de mantê-la.

Já segundo o voto condutor do PEDILEF 00461842523437, o sistema constitucional previdenciário, mesmo após a Emenda Constitucional n. 20/98, permanece prestigiando o reconhecimento do serviço desempenhado sob condições especiais “perigosas ou insalubres”, e recomendando que se lhes dê tratamento diferenciado, conforme estabelece o § 1º do art. 201 da CF⁄88. Nesta linha, a previsão, tanto da aposentadoria especial quanto da possibilidade de se converter os períodos trabalhados em condições especiais para tempo de serviço comum, seriam fórmulas que assegurariam a maior efetividade possível à norma constitucional, de modo que a extinção pura e simples da possibilidade de conversão do tempo de serviço especial para comum implica praticamente “jogar fora” o respeito constitucionalmente recomendado para que aquele tempo trabalhado sob condições mais desgastantes, ainda que não sirva para completar o tempo que assegura a aposentadoria especial, mesmo assim seja mereça especial consideração para efeito de concessão de benefício previdenciário.

Com estes argumentos, concluiu a TNU que a melhor interpretação para a Lei n. 9.711/98 é aquela que preserva a possibilidade de conversão do tempo especial em comum, mesmo após 28/5/1998.

Assim, temos então que atualmente se admite: 

1) A conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum; e

2) A conversão de tempo especial em tempo especial.

No ponto, é preciso registrar que o direito à conversão de atividade exercida sob condições especiais em tempo de atividade comum tem amparo no texto constitucional, por ser uma decorrência do próprio direito à aposentadoria especial, previsto no artigo 201, § 1º., da Constituição Federal, pois o fato de não ter completado todo o tempo necessário para a aposentadoria não elimina o fato de que ele efetivamente o agente esteve exposto a agentes agressivos durante determinado tempo, motivo pelo qual negar o cômputo diferenciado para tais períodos seria o mesmo que negar eficácia, ainda que parcialmente, à proteção social de alçada constitucional prevista ao segurado.

Por esta razão, tem-se que a conversão do tempo especial em tempo comum para aqueles segurados que não completaram o direito à aposentadoria especial é mero corolário do tratamento diferenciado que a legislação lhes conferiu.

Tem-se ainda que o direito a tratamento diferenciado àqueles expostos a agentes agressivos também encontra guarida no princípio da isonomia. No ponto, devemos lembrar-nos que a conversão deve ser utilizada para garantir o direito à igualdade. Um trabalhador que se exponha a agentes agressivos não pode ter seu tempo de serviço meramente somado àquele período de tempo considerado comum. São períodos de trabalho de naturezas distintas e não há como somá-los, simplesmente. É preciso, antes de tudo, torná-los iguais, homogêneos, uniformes. A conversão permite essa uniformidade. Somente após convertidos os períodos especiais em comuns essa homogeneidade acontece. Não há como desprezar os fatos concretos, a realidade social, na aplicação do direito positivo, segundo se argumenta.

Mesmo sendo possível a conversão de tempo especial em tempo comum, de acordo com o art. 70 do Decreto n. 3.048/99, deve-se atentar que essa conversão não dá ensejo ao benefício de aposentadoria especial, mas, sim, à aposentadoria por tempo de contribuição, afinal, conforme já salientado, só tem direito à aposentadoria especial o indivíduo que conta exclusivamente com tempo especial.

Exemplo: Marcelo trabalhou durante dez anos em uma atividade especial modalidade 25 anos. Após esse período, Marcelo desligou-se do trabalho e passou a exercer uma atividade comum. Para se saber quanto tempo ele precisaria trabalhar nesta atividade comum para se aposentar, basta multiplicarmos os dez anos de tempo especial pelo índice 1,4. Portanto, Marcelo precisaria trabalhar por mais vinte e um anos para se aposentar por tempo de contribuição depois de trinta e cinco anos de contribuição.

É comum ocorrer do segurado reunir os requisitos da aposentadoria especial e ainda ter trabalhado um determinado período em atividade comum. Esse período de atividade comum, contudo, será desconsiderado para fins de sua aposentadoria especial.

No ponto, é importante frisar que o acréscimo decorrente da conversão do tempo de serviço especial para comum não pode ser computado para fins de concessão de aposentadoria por idade urbana, uma vez que tal benefício leva em consideração as contribuições vertidas pelo segurado e não o tempo de atividade, a teor do art. 50 da Lei n. 8.213/91. A conversão do tempo de serviço especial em comum não caracteriza aumento de número de contribuições, mas sim aumento de contagem de tempo ficto. Logo, é impossível considerar o resultado da conversão do tempo de serviço especial em comum para a apuração do período de carência para fins de aposentadoria por idade.

Nesse sentido, cite-se o julgamento, pela TNU, do PEDILEF 512612-09.2013.4.05.8300, ocasião na qual ficou assentado que “não é possível a conversão de tempo especial em comum para fins de carência do benefício previdenciário de aposentadoria por idade, uma vez que, para o preenchimento do referido requisito, exige-se efetiva contribuição pelo segurado”.

No âmbito do STJ, cumpre citar o julgamento do AgRg nos EDcl no REsp 1.558.762: “Para concessão de aposentadoria por idade urbana, exige-se do segurado a efetiva contribuição, disso decorrendo que o tempo especial convertido em comum não pode ser aproveitado para fins de carência”.

Prevalece, assim, a tese de que não é possível a conversão de atividade especial em tempo de serviço comum para fins de cumprimento da carência da aposentadoria por idade urbana, vez que esta configuraria contagem ficta.

Quanto à chamada “conversão de tempo especial em tempo especial”, que na verdade sequer é conversão, em sentido técnico, temos a seguinte regra: para o segurado que houver exercido sucessivamente duas ou mais atividades consideradas como especiais, sem completar em qualquer delas o prazo mínimo exigido para o benefício de aposentadoria especial, os respectivos períodos serão somados após a conversão, considerando para esse fim, a atividade preponderante (art. 66 do Decreto n. 3.048/1999).

Exemplo: Sérgio trabalhou durante seis anos em uma atividade que lhe garantiria aposentadoria especial aos vinte anos e depois passou a trabalhar em uma atividade também especial, mas que vai lhe proporcionar o benefício aos vinte e cinco anos. Para se saber qual será o tempo necessário para que ele possa se aposentar nesta segunda atividade, deve-se aplicar o multiplicador 1,25 sobre os seis anos, o que resulta em 7,5 anos. Dessa forma, Sérgio necessitaria trabalhar por mais 17,5 anos, e não por dezenove anos.

É muito importante atentar-se para a necessidade de observância da lei vigente à época da prestação de serviços. Ou seja: a caracterização e a comprovação do tempo de atividade sob condições especiais obedecerá ao disposto na legislação em vigor na época da prestação do serviço.

Assim como o beneficiário de aposentadoria especial, o aposentado por tempo de contribuição favorecido pela conversão, poderá novamente exercer atividades laborativas, desde que não seja novamente em atividade que gere aposentadoria especial. Como o segurado aposentado de forma especial que continuar ou retornar ao exercício de atividades ou operações que sujeitem aos agentes nocivos terá sua aposentadoria automaticamente cancelada, também nos termos do § 8º. do art. 57 da Lei n. 8.213/1991.

Por fim, quanto ao fator de conversão, no julgamento do Resp 1.151.363, sob o rito dos recursos repetitivos, o STJ também firmou a tese de que “a adoção deste ou daquele fator de conversão depende, tão somente, do tempo de contribuição total exigido em lei para a aposentadoria integral, ou seja, deve corresponder ao valor tomado como parâmetro, numa relação de proporcionalidade, o que corresponde a um mero cálculo matemático e não de regra previdenciária”.

No ponto, o STJ considerou que, a teor do § 1o. do art. 70 do Decreto n. 3.048/1999, a legislação em vigor na ocasião da prestação do serviço é que deve regular a caracterização e a comprovação do tempo de atividade sob condições especiais. Ou seja, deve-se observar o regramento da época do trabalho para a prova da exposição aos agentes agressivos à saúde: se pelo mero enquadramento da atividade nos anexos dos Regulamentos da Previdência, se mediante as anotações de formulários do INSS ou, ainda, pela existência de laudo assinado por médico do trabalho.

Pois bem. Ocorre que o Decreto n. 4.827/2003, ao incluir o § 2o. no art. 70 do Decreto n. 3.048/1999, estendeu ao trabalho desempenhado em qualquer período a mesma regra de conversão. Assim, no tocante aos efeitos da prestação laboral vinculada ao Sistema Previdenciário, a obtenção de benefício fica submetida às regras da legislação em vigor na data do requerimento.

De modo que, com a alteração dada pelo Decreto n. 4.827/2003 ao Decreto n. 3.048/1999, a Previdência Social, na via administrativa, passou a converter os períodos de tempo especial desenvolvidos em qualquer época pela regra da tabela definida no artigo 70 (art. 173 da Instrução Normativa n. 20/2007).

Obviamente, a determinação constante de seu próprio regulamento vincula a autarquia previdenciária, que não pode agir em sentido contrário em prejuízo do segurado.

Desse modo, portanto, a legislação em vigor na ocasião da prestação do serviço regula a caracterização e a comprovação da atividade sob condições especiais. Ou seja, observa-se o regramento da época do trabalho para a prova da exposição aos agentes agressivos à saúde: se pelo mero enquadramento da atividade nos anexos dos Regulamentos da Previdência, se mediante as anotações de formulários do INSS ou, ainda, pela existência de laudo assinado por médico do trabalho.

Diversamente, no tocante aos efeitos da prestação laboral vinculada ao Sistema Previdenciário, a obtenção de benefício fica submetida às regras da legislação em vigor na data do requerimento.

Isso é possível porque a adoção deste ou daquele fator de conversão depende, tão somente, do tempo de contribuição total exigido em lei para a aposentadoria integral, ou seja, deve corresponder ao valor tomado como parâmetro, numa relação de proporcionalidade, o que corresponde a um mero cálculo matemático.

Explica-se: O fator de conversão é o resultado da divisão do numero máximo de tempo comum (35 para homem e 30 para mulher) pelo número máximo de tempo especial (15, 20 e 25). Ou seja, o fator a ser aplicado ao tempo especial laborado pelo homem para convertê-lo em comum será 1,40, pois 35/25=1,40. Se o tempo for trabalhado por uma mulher, o fator será de 1,20, pois 30/25=1,20. Se o tempo especial for de 15 ou 20 anos, a regra será a mesma. Trata-se de regra matemática pura e simples e não de regra previdenciária.

Observando-se os Decretos ns. 53.831/1964 e 83.080/1979, os quais traziam a lista de agentes nocivos e atividades insalubres, extrai-se a informação de que, em ambos os decretos, o tempo máximo de exposição aos agentes nocivos era de 15, 20 ou 25 anos. Todavia, o tempo de serviço comum, para efeito de aposentadoria, constante daqueles decretos, era de, no máximo, 30 anos; portanto, o fator de conversão utilizado era de 1,2 (para 25 anos de tempo especial).

Destarte, o índice de 1,2 para conversão de tempo especial em aposentadoria comum com 30 anos de contribuição e o índice de 1,4 em relação à aposentadoria com 35 anos têm a mesma função.

Converter para comum o tempo de serviço especial relativo à atividade com limite de 25 anos utilizando o fator de 1,2 seria prejudicial ao segurado (homem), porquanto a atual norma de regência exige, como tempo de contribuição, os 35 anos.

Assim, quando o segurado exercer alternadamente atividades sob condições especiais e em atividade considerada comum, poderá requerer o benefício de aposentadoria por tempo de serviço/contribuição, convertendo o tempo especial em tempo comum, e somá-los, devendo-se contudo levar em consideração a data em que requereu o benefício para se proceder à conversão do tempo especial, pois a tabela de conversão a ser aplicada será aquela em vigor na data do requerimento administrativo do benefício.

Desse modo, não se deve confundir a garantia ao cômputo do tempo especial com o direito à aplicação do fator de conversão de tempo especial em tempo comum.

Nesse sentido, citem-se os seguintes julgados do STJ: AgRg no REsp 1.105.770, REsp 1.151.652, REsp n. 1.149.456 e AgRg no REsp 1.149.456.

Recentemente, a questão voltou a julgamento no âmbito do STJ, que sob o rito dos recursos repetitivos firmou a tese segundo a qual “a lei vigente por ocasião da aposentadoria é a aplicável ao direito à conversão entre tempos de serviço especial e comum, independentemente do regime jurídico à época da prestação do serviço” (REsp 1.310.034).

Atenção: Esta questão – possibilidade de conversão do tempo de serviço comum para especial, mediante a aplicação do fator 0,71 de conversão, nas hipóteses em que o labor foi prestado em período anterior à Lei 9.032/95, para fins de concessão de aposentadoria especial com data de início posterior a esse diploma normative – chegou ao STF, especificamente por meio do RE 1.029.723, mas o Tribunal julgou no sentido da ausência de matéria constitucional a ser analisada, uma vez que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 9.032/95 e 8.213/91), de modo a inviabilizar o processamento do apelo extremo.

No âmbito da TNU, a questão está versada na Súmula TNU n. 55: A conversão do tempo de atividade especial em comum deve ocorrer com aplicação do fato multiplicativo em vigor na data da concessão da aposentadoria.

Uma questão muito exemplificativa desta discussão é aquela atinente à impossibilidade de conversão do tempo comum exercido antes de 29/04/1995 em tempo especial.

Assim, mesmo considerando que a legislação vigente até 28/4/1995 permitia a conversão de tempo comum em especial, o segurado não tem direito adquirido à contagem do tempo nessa forma, caso os requisitos para a concessão da aposentadoria especial somente sejam cumpridos após a edição da Lei n. 9.032/95.

No ponto, é importante voltar à distinção entre reconhecimento de tempo de atividade especial e conversão de tempo de atividade comum em especial. Como se viu, a jurisprudência está pacificada no sentido de que, para fins previdenciários, o tempo de serviço (e sua correspondente qualificação jurídica) completado se incorpora ao patrimônio jurídico do segurado, formando direito adquirido. Assim, o tempo de serviço especial acumulado até 28/4/1995 não pode deixar de ser considerado especial se lei posterior modificar os requisitos para qualificação das condições especiais de trabalho.

Por outro lado, a conversão de tempo de serviço é questão concernente ao regime jurídico da aposentadoria a ser requerida. Deve ser aplicado o regime jurídico vigente no momento em que se completam os requisitos para se aposentar. Ou seja, se o segurado exerceu atividade comum antes de 29/4/1995, mas completou os requisitos para se aposentar depois dessa data, ele não pode mais converter o tempo de serviço comum anterior a 29/4/1995 em tempo especial, porque não existe direito adquirido a regime jurídico. Desde o início essa foi a orientação da Turma Nacional de Uniformização, conforme PEDILEF 2007.70.95.01.6165-0. Esse entendimento foi reiterado no julgamento do PEDILEF 2007.71.54.003022-2, nos seguintes termos: A conversão de tempo de serviço é questão concernente ao regime jurídico da aposentadoria a ser requerida. Deve ser aplicado o regime jurídico vigente no momento em que se completam os requisitos para se aposentar. Ou seja, se o segurado exerceu atividade comum até 28/4/1995, mas completou os requisitos para se aposentar depois dessa data, ele não pode mais converter o tempo de serviço comum anterior a 28/4/1995 em tempo especial, porque não existe direito adquirido a regime jurídico. (…) Uniformizado o entendimento de que o tempo de serviço comum exercido antes de 29/4/1995 não pode ser convertido em tempo de serviço especial para fins de concessão de aposentadoria cujos requisitos tenham sido completados após 29/4/1995.

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